GUBERNUR Jawa Barat, Kang Dedi Mulyadi (KDM), berencana menyatukan sejumlah organisasi perangkat daerah (OPD) di lingkungan Pemprov Jabar. Rencana tersebut kabarnya menjadi bagian dari penataan OPD untuk menyederhanakan struktur pemerintahan.
Rencana KDM tersebut menarik bukan semata karena jumlah dinas akan berkurang, melainkan gagasan di balik penyatuan OPD itu, yakni agar struktur dibuat sedikit, tetapi fungsi dibuat lebih banyak.
Agaknya Pemerintah Provinsi Jawa Barat kepingin mengurangi ongkos birokrasi agar ruang fiskal lebih besar untuk pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur.
Secara prinsip, gagasan itu masuk di akal. Pemerintahan memang tidak harus identik dengan banyak kantor dan banyak meja. Tetapi, efisiensi birokrasi tidak sesederhana mengurangi jumlah organisasi.
Dalam kacamata ilmu administrasi publik, ada perbedaan antara efisiensi struktural dan efisiensi operasional. Mengurangi jumlah OPD adalah perubahan struktur. Apakah perubahan itu membuat keputusan lebih cepat, koordinasi lebih baik, program tidak tumpang tindih, dan pelayanan lebih murah, itu mah perkara lain. Dinas yang lebih sedikit belum tentu pula menghasilkan pemerintahan yang lebih efisien.
Logika integrasi
Beberapa rencana penggabungan yang dirancang KDM memiliki logika integrasi yang cukup kuat. Bappeda dengan Litbang, misalnya, secara konseptual dapat mendekatkan perencanaan pembangunan dengan penelitian dan evaluasi.
Begitu pula sektor lingkungan hidup dengan tata ruang. Keduanya selama ini memang berhadapan dengan persoalan yang sama di lapangan, yaitu penggunaan lahan, kawasan lindung, pembangunan, dan daya dukung lingkungan.
Namun, integrasi juga mempunyai batas-batas. Manakala satu organisasi memegang semakin banyak fungsi, persoalannya bukan lagi berapa banyak kantor yang berhasil dihapus, melainkan berapa besar beban koordinasi yang berpindah ke dalam organisasi tersebut.
Organisasi yang besar dapat mengirit sejumlah biaya administrasi, tetapi bisa menciptakan lapisan koordinasi baru. Rapat mungkin lebih sedikit di antara dinas, tetapi lebih banyak di dalam satu dinas.
Struktur yang ramping memang kelihatan menarik dari luar. Tetapi, struktur yang terlalu gemuk di dalam bisa menghasilkan persoalan baru. Kepala OPD harus mengendalikan lebih banyak bidang, lebih banyak program, lebih banyak indikator kinerja, dan lebih banyak kepentingan sektoral. Artinya, ramping di bagan organisasi tidak otomatis ramping dalam proses pengambilan keputusan.
Penggabungan koperasi, perindustrian, dan perdagangan, misalnya, memiliki hubungan ekonomi yang jelas. Koperasi menyentuh pelaku usaha, industri menyentuh produksi, sedangkan perdagangan menyentuh pasar. Namun, ketiganya juga memiliki karakter kebijakan yang berbeda.
Persoalannya bukan apakah ketiganya bisa berada di bawah satu atap. Persoalannya adalah apakah berada di bawah satu atap membuat kebijakan ekonomi lebih terpadu atau justru membuat salah satu fungsi kehilangan perhatian karena terlalu banyak urusan.
Hal yang sama berlaku pada penggabungan pariwisata dengan pemuda, olahraga dan kebudayaan. Di satu sisi, terdapat irisan yang nyata. Kebudayaan dapat menjadi modal pariwisata, olahraga dapat menjadi penggerak ekonomi daerah, dan aktivitas pemuda dapat berkaitan dengan industri kreatif.
Di sisi lain, kebudayaan bukan sekadar industri pariwisata, sebagaimana pembangunan pemuda bukan sekadar bagian dari ekonomi kreatif. Integrasi membutuhkan desain fungsi yang jelas agar satu sektor tidak menjadi anak tiri dari sektor yang dianggap lebih menghasilkan secara ekonomi.
Alasan penghematan
Dari sudut pandang ekonomi publik, alasan penghematan yang disampaikan KDM perlu pula dicermati secara lebih hati-hati. Penggabungan kantor, perjalanan dinas, ATK dan berbagai biaya rutin memang berpotensi mengurangi waragad administratif. Tetapi, toh besarnya penghematan belum diketahui.
Karena itu, klaim efisiensi sebaiknya tidak berhenti pada asumsi bahwa lebih sedikit OPD berarti lebih sedikit biaya yang bakal dikeluarkan. Pemerintah perlu menunjukkan angka sebelum dan sesudah, berapa biaya struktur lama, berapa biaya struktur baru, dan berapa biaya transisinya.
Biaya transisi ini kerap luput dalam pembicaraan tentang reformasi organisasi. Penggabungan lembaga membutuhkan penataan pegawai, sistem informasi, aset, gedung, nomenklatur program, dokumen anggaran, hingga pembagian kewenangan.
Ada pula biaya yang tidak langsung terlihat, yakni waktu organisasi untuk beradaptasi. Jika biaya tersebut besar, penghematan mungkin baru terasa beberapa tahun kemudian. Karena itu, ukuran keberhasilan tidak seharusnya hanya berapa rupiah yang dipotong pada tahun pertama.
Selain itu, ada juga ukuran yang lebih penting, yakni berapa banyak hasil pembangunan yang diperoleh dari setiap rupiah yang dibelanjakan pemerintah. Pemerintah bisa menghemat perjalanan dinas, tetapi jika proses perizinan tetap lambat, hasilnya belum tentu efisien. Pemerintah bisa mengurangi jumlah kantor, tetapi jika koordinasi tata ruang dan lingkungan tetap bermasalah, struktur baru belum menyelesaikan persoalan.
Efisiensi akhirnya harus dilihat dari output dan outcome, bukan sebatas dari jumlah pintu kantor.
Konsentrasi kewenangan
Dari perspektif tata kelola, penggabungan OPD juga membawa persoalan lain, yaitu akuntabilitas. Semakin luas mandat sebuah organisasi, semakin penting pembagian tanggung jawab di dalamnya. Masyarakat harus tetap dapat mengetahui siapa yang bertanggung jawab ketika sebuah program gagal. DPRD juga harus dapat mengawasi kinerja sektor secara spesifik. Jangan sampai organisasi menjadi lebih sederhana secara administratif tetapi semakin sulit dibaca secara politik dan publik.
Ada pula persoalan konsentrasi kewenangan. Kepala OPD baru berpotensi mengendalikan portofolio kebijakan yang lebih luas dibanding sebelumnya. Itu bisa menjadi keuntungan karena keputusan lintas sektor lebih mudah diintegrasikan.
Tetapi, konsentrasi kewenangan juga membutuhkan sistem pengawasan yang sepadan. Birokrasi yang terlalu terfragmentasi menghasilkan silo, di mana birokrasi yang terlalu terkonsentrasi dapat menghasilkan titik kekuasaan yang terlalu besar. Reformasi yang baik harus mencari titik tengah di antara keduanya.
Buntut penggabungan OPD, nasib pejabat eselon II juga bukan perkara kecil, meskipun sering dianggap sebagai persoalan kepegawaian belaka. Ketika beberapa organisasi digabung menjadi satu, jumlah posisi puncak secara alamiah dapat berkurang.
Hal tersebut membuat reformasi birokrasi sekaligus menjadi proses redistribusi posisi dan kewenangan. Karena itu, semakin transparan dasar desain organisasinya, semakin mudah publik membedakan antara reformasi kelembagaan dan sekadar restrukturisasi jabatan.
Namun, tidak adil pula jika setiap pengurangan jabatan langsung dicurigai sebagai motif politik. Pemerintahan memang membutuhkan keberanian untuk menghapus posisi dan struktur yang tidak lagi diperlukan. Justru persoalannya adalah bagaimana memastikan proses tersebut menggunakan ukuran yang dapat diuji, seperti beban kerja, jumlah layanan, cakupan wilayah, kebutuhan kompetensi, anggaran, dan indikator kinerja.
Dengan ukuran seperti itu, perubahan struktur tidak bergantung pada siapa yang sedang menjadi gubernur.
Keputusan buruk
Pada dasarnya, struktur organisasi hanyalah salah satu bagian dari sistem pemerintahan. Struktur yang bagus tanpa data yang baik tetap akan menghasilkan keputusan buruk.
Adapun struktur yang sederhana tanpa SDM yang tepat hanya memindahkan masalah. Dan struktur yang terintegrasi tanpa sistem evaluasi bisa membuat kegagalan lebih sulit dilacak karena terlalu banyak fungsi berada dalam satu wadah.
Karena itu, jika Jawa Barat benar-benar ingin menjadikan penggabungan OPD sebagai eksperimen reformasi, sebaiknya keberhasilannya sejak awal dibuat terukur. Misalnya, berapa persen belanja administratif yang turun, berapa lama waktu pengambilan keputusan berkurang, berapa banyak program yang tumpang tindih berhasil dihapus, berapa cepat pelayanan publik meningkat, dan apakah belanja pembangunan benar-benar bertambah.
Data semacam itu akan jauh lebih meyakinkan daripada sekadar menyebut jumlah OPD yang berhasil disatukan.
Rencana KDM untuk menyatukan sejumlah OPD sebenarnya dapat dipahami lebih luas daripada sekadar agenda penghematan. Rencana ini adalah kesempatan untuk menguji apakah pemerintah daerah dapat berpindah dari logika setiap urusan punya dinas sendiri menuju logika setiap masalah ditangani secara lintas sektor.
Dunia nyata memang tidak mengenal batas-batas kedinasan. Persoalan banjir, misalnya, bisa sekaligus menyangkut dinas tata ruang, lingkungan, pekerjaan umum, permukiman, dan perilaku masyarakat.
Tetapi, integrasi bukan berarti semua hal harus dilebur. Ada fungsi yang memang lebih efektif jika berdiri dengan mandat dan kompetensi khusus. Karena itu, ukuran yang lebih sehat bukan semakin sedikit OPD semakin baik, melainkan seberapa tepat struktur organisasi mengikuti masalah yang hendak diselesaikan.
Maka, penggabungan OPD bakal menjadi lebih dari sekadar merapikan bagan organisasi. Ia bisa menjadi contoh bahwa birokrasi daerah dapat dibuat lebih sederhana tanpa membuat kapasitas pemerintahan daerah menjadi lebih lemah.
Namun demikian, jika penggabungan OPD itu yang akhirnya berubah hanya jumlah kantor, nama dinas dan susunan pejabat sementara cara kerja tetap sama, maka yang terjadi hanyalah birokrasi lama yang tampil dengan kemasan baru.***