“Belum makan kalau belum makan nasi” adalah ungkapan yang populer bagi masyarakat Indonesia. Ungkapan ini berkaca dari fenomena di masyarakat di mana banyak orang Indonesia yang tidak merasa kenyang jika belum makan nasi. Menurut data BPS, 97-99% rumah tangga Indonesia mengonsumsi beras sebagai makanan pokok. Makanan-makanan sumber karbohidrat lainnya seperti roti, mie, dan kentang hanya dianggap sebagai makanan ringan atau pengganjal perut saja. Saking ekstremnya, terkadang orang Indonesia makan nasi dengan karbohidrat sebagai lauknya. Contoh yang paling santer adalah fenomena makan nasi dengan lauk mie instan.
Ketergantungan terhadap nasi sebagai makanan pokok utama seperti sudah mendarah daging. Dengan kenyataan ini, masyarakat Indonesia bergantung pada impor beras dan rentan terhadap krisis pangan apabila terjadi gagal panen beras secara mendadak. Padahal, bukankah mengherankan, jika di negara beragam suku bangsa yang tinggal di daerah dengan kondisi geografis berbeda-beda hanya menggantungkan pemenuhan pangan pokok dari satu tanaman saja?
Ketergantungan terhadap nasi bukanlah hal yang terjadi begitu saja, melainkan dipengaruhi oleh berbagai faktor. Salah satu faktor utamanya adalah kebijakan-kebijakan penguasa yang menjadikan beras sebagai tanaman pangan utama. Pada akhirnya kebijakan-kebijakan itu membuat nasi dan makanan turunan beras lainnya menjadi diet utama masyarakat Indonesia saat ini.
Makanan Pokok Awalnya Bukan Nasi
Pada masa kerajaan tradisional, masyarakat yang mendiami wilayah Indonesia memenuhi kebutuhan pangan berdasarkan kearifan lokal dan kekayaan alam daerahnya masing-masing. Mereka mengonsumsi pangan pokok yang beragam. Sagu menjadi pangan pokok bagi sebagian besar masyarakat Nusantara, seperti di Sumatra, Jawa, dan Maluku. Tanaman talas dan ubi sebelumnya populer sebelum akhirnya tergeser oleh dominasi padi.
Tanaman padi (Oryza sativa) dibawa masuk ke Nusantara oleh pedagang Tiongkok dan India. Budidaya padi di Jawa dan Sumatra pesat terjadi karena kondisi geografisnya mendukung. Padi dapat tumbuh baik di berbagai tempat sehingga disukai oleh orang-orang. Namun di kawasan timur, padi tidak dapat tumbuh subur sehingga jagung menjadi tanaman yang berharga. Jagung sudah ditanam di Maluku sejak abad ke-16 seiring kedatangan bangsa Spanyol.
Popularitas padi tidak berarti menyingkirkan pangan pokok lain. Tanaman-tanaman pangan lain tetap dikonsumsi. Jika terjadi gagal panen padi, orang Sumatra akan beralih makan umbi-umbian liar. Gagal panen padi tidak menimbulkan krisis pangan karena adanya diversitas atau keberagaman pangan pokok. Jadi masyarakat tidak bergantung pada beras saja.
Peran Belanda
Diversitas pangan pokok mulai meredup ketika Belanda masuk ke Indonesia mulanya sebagai VOC (Vereenigde Oost Indische Compagnie). Menurut catatan orang Jerman yang ikut VOC bernama Rumphius, kebijakan politik VOC untuk memonopoli penanaman dan perdagangan rempah-rempah khususnya lada, pala, dan cengkeh menyebabkan kebutuhan dasar pangan masyarakat setempat terabaikan. Menurut Rumphius, VOC tidak memuliakan tanaman pangan lokal.
Kebijakan yang mengatur pangan pokok sudah ada sejak zaman Pemerintahan Hindia Belanda, tapi diversitas pangan pokok yang dikonsumsi masyarakat masih berlanjut. Pada abad ke-19 di Jawa, bahan makanan pokok terpenting adalah beras. Pemerintah kolonial memperluas tanah yang dijadikan persawahan sehingga konsumsi beras meningkat. Sedangkan di Maluku dan Kalimantan, sagu menjadi makanan pokok. Di Jawa Timur, Madura, dan Kepulauan Kei, Maluku, jagung menjadi makanan pokok. Dalam catatannya, Raffles menulis bahwa budidaya jagung di Jawa adalah umum dan sama pentingnya dengan beras.
Pemerintah Hindia Belanda mulai mengintensifkan perkebunan untuk komoditas ekspor pada akhir abad ke-19. Pada masa ini beras mulai diutamakan karena menjadi komponen pendukung untuk kebijakan kolonial. Harga beras dipertahankan rendah agar upah pekerja perkebunan juga rendah. Secara tidak langsung, pangan pokok lain mulai dikesampingkan.
Pemerintah Hindia pernah mengalami kerugian pada tahun 1861–1871 karena rendahnya produktivitas sawah. Total nilai kerugian mencapai 5.775 ton emas di 21 kota. Akibat dari kerugian itu dibuatlah kebijakan diversifikasi pangan dengan menanam tanaman karbohidrat lain seperti singkong, jagung, ubi, dan kentang. Muncul makanan tradisional seperti Getuk, Tiwul, Nasi Jagung, dsb. Sejak masa ini kolonial saja, telah dibuktikan bahwa menggantungkan pangan pokok pada satu tanaman saja memang tidak akan berakhir baik.
Setelah ditetapkan Politik Etis pada 1901, muncul krisis ekonomi pada dekade ketiga abad ke-20, produktivitas pangan menurun. Jagung dan beras menjadi pangan paling penting ditambah ubi kayu, ubi jalar, kacang tanah, dan kacang kedelai. Namun beras telah menjadi pangan pokok hampir di seluruh Jawa, bahkan di luar Pulau Jawa. Kebijakan transmigrasi membuat konsumsi beras semakin meluas ke luar Jawa. Pemerintah melakukan intensifikasi pertanian padi untuk mendukung program itu. Fenomena ini disebut kolonisasi pertanian asli (native agricultural colonization).
Menuju dekade 1930-an, produksi beras di Hindia Belanda semakin banyak. Menurut buku Handbook of the Netherlands East-Indies (1930) oleh Dr. J. Stroomberg, produksi padi di Hindia Belanda pada 1928 mencapai 6.444 juta Kg, jauh melebihi produksi negara penghasil beras seperti Jepang (3.210 Kg) dan Italia (4.250 Kg). Pemerintah Hindia Belanda membangun saluran irigasi dan mengembangkan teknik pertanian untuk meningkatkan produksi padi. Walaupun begitu, masih dibutuhkan impor beras setiap tahunnya untuk mencukupi kebutuhan dalam negeri.
Pada 1930-an karena populasi koloni semakin banyak dan dampak dari Perang Dunia I (1914-1918), Pemerintah Hindia Belanda mulai mengimpor beras. Produksi beras dalam negeri saat itu tidak cukup menyuplai kebutuhan domestik sehingga beras harus diimpor tiap tahunnya. Beras yang diimpor oleh Hindia Belanda berasal dari Rangon (Myanmar), Saigon (Vietnam), dan Siam (Thailand).
Sebagai negara yang baru merdeka, pemerintah Indonesia menaruh perhatian besar terhadap persoalan ketahanan pangan dan swasembada pangan nasional. Demi mencapai swasembada pangan, dilakukan berbagai kebijakan pertanian. Program yang hampir selalu muncul dalam setiap rezim pemerintahan NKRI adalah program food estate. Food estate di Indonesia didefinisikan sebagai kawasan pertanian berskala luas yang mengintegrasikan pengembangan komoditas pangan, hortikultura, perkebunan, dan peternakan.
Awal Kemerdekaan sampai Orde Lama
Sejak awal kemerdekaan, kebijakan pertanian Indonesia memusatkan padi sebagai tanaman pangan terpenting bagi ketahanan pangan nasional. Kebijakan-kebijakan yang dilakukan setelah kemerdekaan bisa disimpulkan sebagai upaya swasembada pangan demi mencapai ketahanan pangan nasional. Pada November 1947, Menteri Negara Urusan Pangan Kabinet Amir Sjarifuddin II, I. J Kasimo menargetkan swasembada pangan Indonesia tercapai sebelum 1956. Hal ini tidak terealisasikan.
Pada awal kemerdekaan, Indonesia mengimpor 500.000 ton beras dari India, yang pada waktu itu mendukung kemerdekaan Indonesia. Presiden Soekarno berkampanye bahwa beras merupakan simbol kemakmuran. Pada 1952, Soekarno dalam pidatonya berjudul Pangan Rakyat Soal Hidup dan Mati, menyatakan bahwa tiap orang saat itu butuh 86 Kg beras per tahun. Dalam catatan Rum Aly dalam buku Titik Silang Jalan Kekuasaan Tahun 1966: Mitos dan Dilema, tertulis bahwa akibat dari kampanye itu, masyarakat mengantre beras sejak subuh hanya untuk mendapatkan 3 liter beras.
Sebetulnya, Presiden Soekarno pernah membuat program diversifikasi pangan agar rakyat tidak terkungkung oleh konsumsi beras dan olahannya. Pada tahun 1963, Presiden Sukarno memulai gerakan mengganti beras dengan jagung dalam rangka mengatasi kekurangan beras. Dalam rapat umum Persatuan Wanita Kristen Indonesia (PWKI), Presiden Soekarno berkata “Jagung di tanah air kita berlimpah-limpah, dan menurut penyelidikan, makan jagung adalah sama sehatnya dengan makan nasi”. Dalam pidato "Tahun Vivere Pericoloso (TAVIP)" pada 1964, Soekarno menyerukan kepada orang-orang yang biasa makan nasi 2-3 kali sehari untuk mencampur menu makan dengan jagung, cantel, ketela rambat, singkong, ubi, dan lain-lain. Namun upaya itu gagal karena masyarakat Indonesia sudah terlanjur ketergantungan nasi.
Selama masa pemerintahan Presiden Soekarno, Impor beras terus dilakukan. Beras 7.472 diimpor dari Burma (Myanmar) tiba di Pelabuhan Belawan Sumatra Utara, tertulis pada berita pada tanggal 18 Agustus 1965. Selain itu, Indonesia juga mengimpor beras dari Cina yang tiba di Pelabuhan Tanjung Priok sebanyak dua kali, pada 8 Januari 1966 tiba sebanyak 8.500,787 metrik ton dan pada 18 Januari 1966 sebanyak 1.513,5 metrik ton. Impor beras itu ditujukan untuk memenuhi kebutuhan warga Jakarta. Impor beras pada 1967 dilakukan karena adanya defisit beras. Menurut Kepala Direktorat Pertanian Rakyat, Sugandhi Amidarmo, defisit beras tahun 1967 mencapai 1.9 juta ton.
Jorjoran Swasembada Beras Orde Baru
Pada masa Orde Baru gagasan swasembada pangan semakin digaungkan. Kebijakan pertanian Revolusi Hijau dicanangkan guna mempercepat modernisasi pertanian di Indonesia. Salah satunya dengan melakukan intensifikasi dan ekstensifikasi pertanian. Intensifikasi pertanian diwujudkan dengan apa yang dikenal sebagai Panca Usaha Tani. Tujuannya adalah untuk meningkatkan hasil pertanian secara signifikan, khususnya tanaman padi, demi mencapai swasembada pangan. Program Revolusi Hijau di Indonesia dilakukan melalui lembaga-lembaga seperti Bulog, koperasi, dan BPTP (Balai Pengkajian Teknologi Pertanian).
Hasil dari kebijakan ini terlihat ketika Indonesia berhasil mewujudkan swasembada pangan pada tahun1984. Produksi beras dalam negeri mengalami surplus 2 juta ton, sementara konsumsi nasional pada saat itu hanya 25 juta ton. Atas keberhasilan ini, organisasi pangan PBB, FAO (Food and Agriculture Organization) memberikan penghargaan kepada Soeharto. Soeharto diundang untuk menyampaikan pidato pada konferensi ke-23 FAO di Roma, Italia pada 14 November 1985.
Sayangnya swasembada beras ini tidak berlangsung lama, hanya dalam rentang waktu 1984–1988 saja. Setelah 1984, produksi beras terus mengalami penurunan hingga di titik terendahnya pada tahun 1987. Pada pertengahan tahun 1990, Indonesia sudah kembali mengimpor beras. Volume impor terus meningkat hingga akhir masa Soeharto.
Swasembada beras telah menciptakan identifikasi kuat antara pangan pokok dengan beras oleh masyarakat. Kebijakan pangan yang terlalu terfokus pada beras mempersempit keragaman bahan pokok yang dapat diakses dan dikonsumsi masyarakat. Selain itu, juga timbul masalah lingkungan dan sosial sebagai dampak negatif dari kebijakan pangan.
Wilayah-wilayah Indonesia yang awalnya memiliki pola konsumsi pangan non-beras menjadi bergeser. Di wilayah Papua, seiring dengan implementasi program swasembada beras, konsumsi pangan tradisional yang mengandalkan ubi dan sagu mulai digantikan dengan beras. Beralihnya pola konsumsi ini berpotensi menghilangkan pengetahuan masyarakat terhadap pangan lokal. Hal ini juga menciptakan kerentanan pangan karena masyarakat Papua bergantung pada pasokan beras dari luar, utamanya dari Jawa.
Kemudian pada tahun 1995 dicanangkan proyek food estate bernama “Pengembangan Lahan Gambut (PLG)" di Kalimantan Tengah, yang dikenal dengan sebutan proyek pencetakan sawah 1 juta hektar. Payung hukumnya adalah Keputusan Presiden Nomor 82 Tahun 1995 tentang Pengembangan Lahan Gambut (PLG). Tujuannya menyediakan lahan pertanian baru dengan mengubah satu juta hektar lahan gambut dan rawa menjadi lahan padi.
Proyek ini mengalami banyak masalah, lalu dinyatakan gagal dan diberhentikan pada tahun 1999. Salah satunya alasannya karena perencanaan yang kurang matang. Ada banyak permasalahan lain dari digalakkannya proyek ini. Salah satunya, masalah lingkungan yang muncul akibat alih fungsi lahan gambut dan rawa. Padahal, lahan gambut punya peran penting dalam menjaga lingkungan serta tidak cocok dijadikan sawah. Selain itu, juga timbul masalah dengan masyarakat adat akibat permasalahan tanah.
Gagal Maning Proyek Food Estate Pasca Reformasi
Tidak berkaca dari rezim Orde Baru, proyek food estate kembali digalakkan pada masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), kali ini bernama Merauke Integrated Food And Energy Estate (MIFEE). MIFEE diterbitkan melalui Inpres No. 5 Tahun 2008 tentang Fokus Program Ekonomi Tahun 2008-2009 dan Inpres No. 1/2010 tentang Percepatan Pelaksanaan Prioritas Pembangunan Nasional Tahun 2010. Proyek ini dilakukan di Merauke, Papua, sebagai salah satu program percepatan pembangunan di Papua. Lahan untuk food estate ini mencakup 1,28 juta hektare.
Lagi-lagi proyek food estate ini gagal. Proyek ini tidak memperhatikan kepentingan dan hak-hak masyarakat asli Papua. Isu lingkungan yang sama seperti pada proyek PLG juga terjadi, di mana lahan gambut memang tidak cocok untuk ditanami padi dan sayuran. Proyek-proyek food estate lain seperti Delta Kayan Food Estate dan Ketapang Food Estate juga mengalami kegagalan.
Era baru dari proyek food estate pada masa pemerintahan Presiden Joko Widodo muncul dalam Perpres RI No. 86 Tahun 2020 tentang Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2021, dalam upaya pemulihan dampak Pandemi Covid-19 sebagai antisipasi krisis pangan. Pengembangan food estate berlokasi prioritas di Kalimantan Tengah dan Sumatra Utara. Selanjutnya pada 2023, lokasi prioritas ditambah menjadi 5 provinsi yaitu Kalimantan Tengah (Kapuas dan Pulang Pisau), Sumatra Utara (Humbang Hasundutan), Sumatra Selatan (Banyuasin), Nusa Tenggara Timur (Belu dan Sumba Tengah), dan Papua (Merauke).
Proyek food estate di Kalimantan Tengah berada di lahan bekas proyek food estate PLG (Proyek Lahan Gambut) masa Orde Baru. Lahan ini masih ditujukan untuk menanam padi, walau luas lahan proyeknya lebih sedikit dari lahan proyek PLG, yakni hanya 30.000 hektare. Dan lagi-lagi proyek food estate ini gagal karena alasan klasik seperti di proyek-proyek food estate sebelumnya. Di antaranya ketidaksiapan program, isu lingkungan, dan masyarakat setempat yang kurang dirangkul. Proyek-proyek food estate lain yang bukan untuk produksi padi juga mengalami akhir yang serupa.
Pemerintah seperti tidak pernah kapok atau tidak pernah berkaca dari masa lalu. Di masa pemerintahan Presiden Prabowo Subianto sekarang, masih juga ditargetkan proyek food estate. Presiden Prabowo akan melanjutkan kebijakan dari era Presiden Jokowi dalam Perpres No. 109/2024 tentang kerja Pemerintah Tahun 2025 dan Perpres No. 12/2025 tentang RPJMN (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional) Tahun 2025-2029. Pemerintah menggelontorkan dana sebesar 105,9 triliun rupiah. Proyek ini memiliki target seluas 3 juta hektare, alias yang terluas dari sejarah food estate di Indonesia yang tak pernah berhasil itu. Berlokasi di Merauke (Papua), Sumatra Selatan, Kalimantan Tengah, Selatan, dan Barat dengan komoditas utama padi, jagung, singkong, dan tebu. Pada 2025, realisasi proyek di lapangan seluas 150.000 hektare. Apakah kebijakan ini akan berakhir seperti yang sudah-sudah? Idealnya pemerintah telah mencanangkan kebijakan ini lebih bijak dengan mengantisipasi penyebab-penyebab kegagalan pada proyek food estate para pendahulunya.
Berkaca dari Food Estate
Ketergantungan masyarakat Indonesia terhadap beras sebagai makanan pokok bukanlah hal yang memang sudah seperti itu dari sananya. Melainkan ini adalah produk dari ratusan tahun kebijakan sejak masa VOC dan pemerintah kolonial Hindia Belanda. Hal ini semakin diperparah dengan kebijakan-kebijakan pangan pasca kemerdekaan yang berorientasi pada tanaman beras sebagai makanan pokok utama. Persepsi masyarakat terbentuk menjadi mengagungkan beras sebagai makanan pokok paling baik. Dampaknya, kini masyarakat Indonesia tidak terbiasa jika tidak makan nasi. Posisi ini sangat rentan mengingat Indonesia tidak punya ketahanan pangan yang memadai karena tidak adanya swasembada pangan beras.
Dalam upaya untuk mencapai swasembada pangan, pemerintah seperti terjebak dalam lingkaran setan. Pemerintah Indonesia mungkin terlalu dibutakan oleh pencapaian swasembada beras era Soeharto yang hanya seumur jagung itu, sehingga terus membuat kebijakan untuk “mengembalikan kejayaan” swasembada pangan seperti yang sudah lalu. Dalam proyek-proyek food estate, beras selalu menjadi komoditas utama. Padahal Indonesia memiliki keragaman tanaman pangan pokok lokal seperti sagu, singkong, sorgum, jagung, dll. Selain itu, proyek food estate juga menimbulkan banyak permasalahan lain, seperti masalah sosial, agraria, dan lingkungan. Jika pemerintah memang ingin mencapai ketahanan pangan nasional dengan swasembada pangan yang utuh, dibutuhkan inisiatif dukungan pembudidayaan komoditas pangan lokal oleh pemerintah dengan merangkul masyarakat setempat.
Kebijakan diversifikasi pangan perlu dilakukan agar mengatasi ketergantungan pangan masyarakat Indonesia terhadap beras. Pemerintah harus memperkenalkan kembali pola konsumsi pangan yang mengintegrasikan sumber pangan non-beras sebagai makanan pokok pada masyarakat. Hal ini mungkin akan sulit pada awalnya, tapi, seperti nasi yang awalnya bukan makanan pokok Nusantara, masyarakat lama-kelamaan akan bisa jika dibiasakan. Proyek food estate harus dikaji ulang dengan kacamata baru yang tidak terfokus pada beras. Pemerintah lebih baik mengembangkan potensi pangan lokal sesuai dengan kondisi geografis setempat agar ketahanan pangan yang dicapai masuk hingga ke tingkat lokal. Jika itu terjadi, tiap-tiap daerah dapat memenuhi kebutuhan pangannya sendiri dari lahan mereka sendiri. Tidak perlu bergantung pada tanaman yang ditanam jauh dari daerah mereka. (*)
Daftar Pustaka
Collier, W. L. (1986). Budidaya Padi Di Jawa (Sajogyo , Trans.). Yayasan Obor Indonesia.
Stroomberg, D. J. (2018). Hindia Belanda 1930. IRCiSoD.
Rifqi, Muhammad. (2023). Pencapaian Dan Persoalan Swasembada Beras Masa Orde Baru (1984).
Rasman, A., Theresia, E. S., & Aginda, M. F. (2023). Analisis implementasi program food estate sebagai solusi ketahanan pangan Indonesia. Holistic: Journal of Tropical Agriculture Sciences, 1(1). https://doi.org/10.61511/hjtas.v1i1.2023.183
Santosa, Yusuf & Irawan, Hendi. (2023). Sejarah Perkembangan Makanan Indonesia Dari Abad Ke 10 Hingga Masa Pendudukan Jepang. Jurnal Penelitian Sejarah dan Budaya. 9. 113-136. 10.36424/jpsb.v9i1.364.
Cakranegara, J. J. S. (2022). Diversitas Pangan Pokok Dalam Sejarah Kebijakan Pangan Di Indonesia. Handep: Jurnal Sejarah Dan Budaya, 6(1), 17–40. https://doi.org/10.33652/handep.v6i1.283
Supriyanto, R., Maharani A., Alta A. (2015). Menafsir Ulang Food Estate Indonesia: Jejak, Dinamika, dan Masa Depan Ketahanan Pangan Nasional. Ringkasan Kebijakan No. 28. Center for Indonesian Policy Studies. https://repository.cips-indonesia.org/media/publications/619003-menafsir-ulang-food-estate-indonesia-jej-b027889a.pdf
